Специалистам по гражданскому, финансовому и банковскому правам известна простая истина, что стабильность финансовой системы страны в целом в значительной мере зависит от своеобразного инвестирования кредитных организаций (банков) посредством банковских вкладов населения и размещения на банковских счетах денежных средств физических и юридических лиц для различных расчетов.
Правовое регулирование договоров банковского вклада и банковского счета в России осуществляется соответствующими статьями Гражданского кодекса РФ, устанавливающим понятия, сущность, стороны, правовую природу указанных институтов, а также права и обязанности вкладчиков (клиентов) и кредитных организаций. Регламентирован, разумеется, порядок открытия и закрытия счетов. Общую политику денежного обращения, в том числе по счетам и вкладам, осуществляет Банк России.
Стабильность банковской системы, достаточное количество ликвидностей, в частности, в системообразующих кредитных организациях (банках) способствуют устойчивому развитию реального сектора экономики, и наоборот.
Размещение денежных средств в зарубежных банках за пределами Российской Федерации никак не способствует развитию отечественной экономики, а в конечном счете благосостоянию населения страны.
Можно считать, в известной мере, революционной инициативу Президента РФ В.В. Путина, который 7 мая 2013 г. подписал пакет Законов, обязывающий парламентариев и чиновников различных уровней избавиться от зарубежных активов. Таковыми являются: Федеральный закон N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (далее - Закон N 79-ФЗ), Федеральный закон N 102-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (далее - Закон N 102-ФЗ) и Федеральный конституционный закон N 3-ФКЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".
Идея о запрете на зарубежную собственность для высокопоставленных чиновников, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации появилась еще год назад на фоне активно муссируемой темы о введении налога на роскошь. Первоначально предполагалось предложить указанной категории лиц вообще отказаться от всех видов собственности за рубежом. Затем вышло послабление - и в начальном (еще депутатском) законопроекте, одобренном в первом чтении в декабре 2012 г., необходимость избавиться от заграничной собственности уже не значилась.
В феврале 2013 г. планировалось второе чтение депутатского законопроекта, за прохождение которого через Государственную Думу отвечал Комитет по безопасности и противодействию коррупции. Но 11 февраля 2013 г. в Госдуму поступили два президентских законопроекта, а также многочисленные поправки в думский законопроект. В апреле должны были слушаться сразу три законопроекта по запрету зарубежной собственности для чиновников и высокопоставленных представителей органов власти. Такая нестыковка побудила законодателей обратится к первоисточникам - как к текстам президентских законопроектов, так и к тем поправкам, которые "осели" в Комитете по безопасности и противодействию коррупции, однако указанные Законы были приняты и действуют с момента вступления их в силу.
В этой связи нелишне отметить, что еще 3 декабря 2012 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (далее - Закон N 230-ФЗ). Он явился своеобразным правовым предвестником майских (2013 г.) Федеральных законов. Закон N 230-ФЗ был принят в целях противодействия коррупции посредством установления правовых и организационных основ осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность иного лица, расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению той или иной сделки. Названный Закон также определяет категорию лиц, в отношении которых осуществляется контроль и механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, по которому не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.
Вполне объяснимо, что новая мера еще на стадии подготовки законопроектов была болезненно воспринята частью чиновников и членов Федерального Собрания, на что без оснований, в частности, ссылается ряд авторов средств массовой информации. Действительно, среди указанных лиц многие являются достаточно преуспевающими. Однако это вовсе не означает, что их состояние нажито сомнительным путем.
Коммерсантъ. 2013. 19 июня.
Тему зарубежных активов затронул и премьер-министр Д.А. Медведев, выступая 18 июня 2013 г. на встрече с иркутским партактивом "Единой России". "Важно, - подчеркнул премьер РФ, - чтобы мы не отсекали от прихода на государственные должности людей, которые состоялись в бизнесе. Я всегда исходил из того, что человек, который показал себя хорошим бизнесменом, может быть хорошим руководителем. Просто говорить, что ты должен от всего освободиться и только после этого приходить на госслужбу, это не всегда справедливая вещь. Нужно дать возможность людям, которые какие-то активы имеют, эти активы трансформировать в российские" (Коммерсантъ. 2013. 19 июня).
Вместе с тем не является секретом, что есть государственные служащие, состояние которых не просто достаточно велико, но, как пишет П. Данилин, оно еще и "трансгранично".
К примеру, бывшего министра финансов Московской области А.К., два года назад заочно арестованного Басманным судом г. Москвы по обвинению в хищении бюджетных средств на общую сумму более 10 млрд руб. и объявленного в международный розыск, недавно задержали на фешенебельном курорте Сан-Тропе на Лазурном берегу Франции и экстрадировали по запросу Генеральной прокуратуры РФ в Россию для осуществления правосудия.
Подозреваемому заочно было предъявлено обвинение сразу по трем статьям Уголовного кодекса РФ - ч. 4 ст. 159 (мошенничество, совершенное организованной группой в особо крупном размере), ч. 3 ст. 174 (легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления), а также ч. 4 ст. 160 (растрата бюджетных средств в особо крупном размере) (Коммерсантъ. 2013. 8 июля).
К сожалению, примеров предостаточно. Так, весной 2010 г. Министерство обороны РФ обратилось в Управление Росимущества в Санкт-Петербурге с просьбой передать ему "для использования в интересах Вооруженных Сил" один из исторических памятников в центре города. Речь идет о знаменитом "Доме садовника с двумя флигелями" XVIII в. (части памятника федерального значения "Таврический дворец").
Как только комплекс площадью более 1,2 тыс. кв. м был передан воинскому ведомству, Департамент имущественных отношений Министерства обороны начал предпринимать действия по его отчуждению.
В результате осенью 2011 г. имущество было продано за 376,5 млн руб. фирме, созданной за несколько месяцев до сделки, которая зарегистрирована на Кипре. По оценке экспертов, стоимость объекта на момент его реализации превышала продажную более чем на 75,8 млн руб. (Российская газета. 2013. 24 июля).
Еще до вступления Закона N 79-ФЗ в силу было принято Постановление от 18.06.2013 N 2403-6 ГД "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" (Коммерсантъ. 2013. 19 июля). Документ обязывал парламентариев до 1 июля 2013 г. подать в Комиссию по контролю за доходами и расходами депутатов справки о своих зарубежных счетах и ценных бумагах. В них должны быть указаны основания получения в собственность зарубежных активов и источники, за счет которых они получены. Такое разъяснение было дано депутатам думским комитетом по регламенту (Коммерсантъ. 2013. 19 июля).
Отчет об источниках и основаниях получения зарубежных активов также прописан в Указе Президента РФ от 02.04.2013 N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" (Российская газета. 2013. 4 апреля).
Из ст. 1 Закона N 79-ФЗ усматривается, что он принят в целях обеспечения национальной безопасности, упорядочения лоббистской деятельности, расширения и инвестирования средств в национальную экономику, а также повышения эффективности противодействия коррупции и устанавливает запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности России, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. В статье также делается ссылка на то, что рассматриваемый Закон призван определить категории лиц, в отношении которых устанавливается указанный запрет, порядок осуществления проверки этими лицами такого запрета и меры ответственности за его нарушение.
В пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона N 79-ФЗ определен перечень лиц, для которых вводятся запреты. Они относятся к лицам, замещающим (занимающим):
а) государственные должности Российской Федерации;б) должности первого заместителя и заместителя Генерального прокурора Российской Федерации;в) должности членов Совета директоров Банка России;г) государственные должности субъектов Российской Федерации;д) должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентов РФ, Правительством РФ или Генеральным прокурором РФ;е) должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти;ж) должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ;з) должности глав городов, глав округов, глав муниципальных районов.
Закон N 79-ФЗ налагает запрет на супругов и несовершеннолетних детей указанных выше лиц, однако не касается лиц, которые работают на должностях в российских официальных зарубежных представительствах и назначаются Президентом РФ, Правительством РФ или Генеральным прокурором РФ. Запрет на зарубежные активы не распространяется также и на их жен и несовершеннолетних детей (п. п. 2 и 3 ст. 2 Закона N 79-ФЗ).
Статьей 3 Закона N 79-ФЗ "запретники" обязаны были в течение трех месяцев со дня вступления данного Закона в силу закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществлять отчуждение иностранных финансовых инструментов. В случае неисполнения предписанной Законом обязанности соответствующие лица должны досрочно прекратить полномочия, освободить занимаемую (замещаемую) должность или уволиться.
Правда, не совсем понятна процедура такого прекращения государственной службы. Из текста документа можно сделать вывод, что допустимо освободить должность и не увольняться.
Однако невозможность обладания вышеперечисленным имуществом может возникнуть у данных лиц в силу действующего как российского, так и зарубежного законодательства (например, принятие наследства).
Следовательно, в целях возможности принятия наследства, включающего имущество, пользование которым ограничено Законом N 79-ФЗ, и во избежание нарушения этого Закона лицам, права которых ограничены, предлагается внести изменения, обязывающие наследников в течение трех месяцев с момента принятия наследства осуществить действия по закрытию счетов (вкладов), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, а также использовать иностранные финансовые инструменты.
При неисполнении этой нормы у лица, принявшего наследство (входящего в перечень лиц, на которых распространяется ограничение согласно Закону N 79-ФЗ), возникает обязанность досрочно прекратить свои полномочия, освободить замещаемую (занимаемую) должность или уволиться.
В ст. 4 Закона N 79-ФЗ со ссылкой на иное действующее законодательство соответствующие ("запретные") лица при представлении сведений о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера должны указать сведения о принадлежащем им, их супругам, несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, об источниках получения средств, за счет которых приобретено это имущество о своих обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации, а также сведения о названных обязательствах своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.
Кроме того, упомянутые лица должны привести сведения о своих счетах (вкладах), наличных денежных средствах и ценностях в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) иностранных финансовых инструментах, а также такие сведения относительно своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.
В тех случаях, когда лица, перечисленные в п. 1 ст. 2 Закона N 79-ФЗ, не могут выполнить данные требования в связи с арестом, запретом, распоряжением, наложенных до дня вступления рассматриваемого Закона в силу иностранными властями, то эти требования должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня исключения указанных действий со стороны иностранных властей (п. 2 ст. 3). В отношении доверительного управления имуществом, которое подразумевает, в частности, инвестирование в иностранные финансовые инструменты, предусмотрены те же правила, касающиеся прекращения такой деятельности в течение трех месяцев со дня вступления Закона N 79-ФЗ в силу.
При приеме на работу на должность, указанную в пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона N 79-ФЗ, гражданин, его несовершеннолетние дети, его супруг (супруга) обязаны в течение трех месяцев со дня замещения (занятия) такой должности закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществлять отчуждение иностранных финансовых инструментов.
Закон раскрывает вопрос и о том, каким образом уполномоченные на то лица будут получать информацию в целях осуществления проверки на предмет наличия или отсутствия у конкретного лица зарубежных активов, которые не дают основания этому лицу занимать соответствующую должность на государственной службе.
Примерный перечень источников такой информации приведен в п. 2 ст. 5 Закона N 79-ФЗ:
- правоохранительные или иные государственные органы;
- Банк России;
- кредитные и другие российские организации;
- органы местного самоуправления;
- иностранные банки и международные организации;
- руководящие органы политических партий и иных общественных организаций, зарегистрированных в установленном законом порядке;
- Общественная палата Российской Федерации;
- общероссийские средства массовой информации.
При этом констатируется, что информация анонимного характера не будет рассматриваться.
Решение об осуществлении проверки поступившей информации вправе принимать должностное лицо, уполномоченное на то в законодательном порядке (ст. ст. 6, 7 Закона N 79-ФЗ). Оно вправе:
- проводить по своей инициативе беседу с лицом, в отношении которого поступила информация;
- изучать дополнительные материалы, поступившие от такого лица;
- направлять запросы в установленном порядке в органы прокуратуры и иные государственные органы и органы местного самоуправления, в банки, в российские и иностранные организации и др.;
- наводить справки у физических лиц и получать от них с их согласия письменную информацию по вопросам проводимой проверки.
Полномочия органов, подразделений и должностных лиц в части направления запросов при проведении проверки определяются Президентом РФ.
Лицо, указанное в пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона N 79-ФЗ, на период осуществления проверки соблюдения им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами может быть отстранено в установленном порядке от занимаемой (замещаемой) должности на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения об осуществлении проверки. На период отстранения от занимаемой (замещаемой) должности денежное довольствие сохраняется.
Несоблюдение рассматриваемых требований Закона N 79-ФЗ влечет досрочное прекращение полномочий, освобождение от занимаемой (замещаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия в соответствии с федеральными конституционными законами, регулирующими правовой статус конкретного лица.
В Федеральном конституционном законе от 07.05.2013 N 3-ФКЗ "О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" речь идет о ее дополнении требованиями, вытекающими из Закона N 79-ФЗ в части, касающейся запретов иметь зарубежные активы и использовать иностранные финансовые инструменты за пределами территории Российской Федерации. Контроль за соблюдением членами Правительства РФ, их супругами и несовершеннолетними детьми установленного запрета осуществляется в порядке, предусмотренными указами Президента РФ.
Закон N 102-ФЗ вносит изменения в отдельные нормативные акты федерального уровня по соответствующим направлениям деятельности государственных служащих, вытекающие из Закона N 79-ФЗ относительно исполнения его требований и осуществления дополнительного контроля в этой части.
Так, согласно ст. 18 Закона N 102-ФЗ Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" дополнен ст. 13.4 "Осуществление проверок уполномоченным подразделением Администрации Президента Российской Федерации". В ней, в частности, сказано, что уполномоченное подразделение администрации Президента РФ по его решению или по решению Руководителя Администрации Президента РФ может осуществлять проверки определенных категорий лиц, их супругов и несовершеннолетних детей в отношении установленных для них запретов и ограничений, а также исполнения обязанными по закону лицами своих должностных полномочий по законодательству о противодействии коррупции.
Проверки, предусмотренные ст. 13.4 Закона N 273-ФЗ, могут осуществляться независимо от проверок, осуществляемых подразделениями, должностными лицами либо комиссиями иных органов и организаций.
Вывод один. Теперь то, на что раньше смотрели неодобрительно, стало незаконным. Поэтому достаточно богатым госслужащим, депутатам и иным обязанным лицам пришлось делать выбор: зарубежные банковские счета (вклады), иностранные финансовые инструменты или служение избирателям и государству.
Многие лица сделали выбор в пользу заграничных авуаров и финансовых активов.
